美國政府投資項目如何贏得公眾支持?
近年來重大建設(shè)項目選址引發(fā)反對的事例并不鮮見：從2007年廈門海滄PX化工項目風波、2008年臺州居民抗議大石化項目風波、2011年大連福佳PX項目風波，以及廣州、北京、上海等地居民抗議垃圾焚燒發(fā)電項目，類似事件應該引起政府投資和民意對接上的反思。它們都是政府招商、立項、環(huán)評甚至批準開工在先，當?shù)孛癖娭樵诤螅谡推髽I(yè)看來無傷大雅的污染風險，在民眾眼中均成為洪水猛獸。
一個疑問油然而生：這類“政府好心招商、公民拒不領(lǐng)情”的建設(shè)項目風波，是否是發(fā)展中的中國所獨有的成長“陣痛”？其實不然！因重大工業(yè)建設(shè)項目選址問題而引發(fā)的公民抗議風波，歷來在全球范圍內(nèi)都可謂隨處可見。
2011年5月，在南美洲的智利，被當?shù)剌浾摲Q為“偉大工程”的阿亞森水電站項目因引發(fā)公民大面積強烈抗議而叫停；今年6月，因抗議投資48億美元的銅礦項目，同為南美發(fā)展中國家的秘魯，成千上萬居民走上街頭，引發(fā)流血沖突，全國甚至因此被宣布進入緊急狀態(tài)。即使在發(fā)達國家的美國，小鎮(zhèn)居民的抗議逼停國家重大項目的例子更是不勝枚舉，不久前還有激進環(huán)保人士臥軌抗議杜克能源使用煤電。我們的東亞鄰國日本，號稱“從19世紀60年代開始就沒怎么經(jīng)歷過大規(guī)模抗議的國家”，自從去年9月至今，動輒數(shù)以萬計公民參與的反核電游行抗議層出不窮。
然而，發(fā)生在發(fā)達國家的類似風波，這些公民參與的抗議活動多數(shù)都是和平有序的，不僅沒有釀成流血騷亂，甚至連公共交通等社會秩序都影響甚微，警察執(zhí)法也是嚴格限制在防控抗議活動引發(fā)的安全問題等方面，而且事態(tài)的結(jié)果多數(shù)都是公眾一方戰(zhàn)勝財大氣粗的投資方，不少重大建設(shè)項目經(jīng)過投資方大力修改完善其污染防控措施后得以存續(xù)、完成，少量則迫于強大公眾輿論壓力而最終夭亡。無論結(jié)果如何，政府作為公民與投資方的中間裁判，其道德權(quán)威與合法性并未受到太大損失，甚至算得上安然無恙。究竟是什么原因讓美日等發(fā)達國家的類似風波能善始善終甚至因禍得福呢？
在美國，重大工業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的投資方往往同樣財大氣粗。更為關(guān)鍵的是，其自身也好，與之緊密相關(guān)的游說團體也好，都是當之無愧的利益集團。這些利益集團雖然非常強大，但他們卻不僅不能為所欲為，相反，在面對下述諸多壓力和監(jiān)督時甚至如履薄冰：有來自各種法律法規(guī)的約束壓力，有來自司法機關(guān)的司法監(jiān)督壓力，有來自環(huán)保等公益利益集團的對抗壓力，有來自媒體輿論的批評監(jiān)督壓力，更有來自社區(qū)公民及其組織合法有序抗議的利益維護壓力。
聯(lián)邦的“空氣清潔法案”及各州和地方的相關(guān)法律，是高懸于各種重大建設(shè)項目頭上的“達摩克利斯之劍”；投資方與環(huán)保組織、社區(qū)公民等利益集團之間相對公平的相互博弈，是確保各種重大建設(shè)項目不至于成為一方濫用優(yōu)勢而贏家通吃游戲的“平衡緩沖器”；社區(qū)公民積極有序的知情、參與等，則成為這類重大建設(shè)項目能始終置于眾目睽睽之下的“探照燈”。在此背景下，美國地方政府若要引進重大建設(shè)項目，即使你將其稅收等好處說得天花亂墜，對其內(nèi)部風險等重要信息的提前披露和詳細說明依然是其首當其沖的第一要務，否則他們無力承擔起欺瞞的嚴重政治后果。
此外，美國公共項目在立項前就要接受審計部門的可行性和財政預算審查，而且直接向立法機關(guān)匯報審核，立項前的評估和審查都要公開透明，項目立項后檢察官辦公室和各種監(jiān)督機構(gòu)介入，實行每周報告制度，還有日常巡檢，全過程的細節(jié)甚至都有量化公開，并接受質(zhì)詢，還有獨立于規(guī)劃部門的專業(yè)機構(gòu)協(xié)助公眾監(jiān)督，事后追責自不在話下。而中國的公共項目因為公眾事后方能知悉，引出政府馬后炮式地解釋和善后，代價太大。
當然，更為關(guān)鍵的是，由于美國相對成熟完善的財稅分權(quán)制度，使得地方政府雖然也有擴充其財稅收入的沖動，但多數(shù)地方政府的主要財源是財產(chǎn)稅、銷售稅而非企業(yè)所得稅（聯(lián)邦、州的轉(zhuǎn)移支付及舉債也是一大途徑），所以對招商引資尤其是前述“四高”項目的青睞和饑渴，遠不及主要仰仗企業(yè)所得稅的中國地方政府那么強烈，也是中美在這方面形成鮮明反差的重要原因。
正是由于具有前述法制體制機制的層層保障，美國一些重大建設(shè)項目在經(jīng)歷公民有序參與的“洗禮”之后，往往必須經(jīng)過重大改進完善，如更加嚴格的環(huán)評及環(huán)保風險防控措施，更多的社區(qū)利益配套措施如配建學校、修繕公園、建設(shè)社區(qū)廣場等基礎(chǔ)設(shè)施以直接惠及所在社區(qū)公民，更多地雇傭當?shù)刎酱龓椭娜后w如少數(shù)族群、弱勢群體等……經(jīng)過這些相互談判博弈并取得妥協(xié)共識后，不少重大建設(shè)項目最終還是如愿落地生根，公民、企業(yè)、政府三方在各退一步后實現(xiàn)多贏。不難發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)多贏結(jié)局的最關(guān)鍵的一環(huán)，正是公民合法有序的參與。
地方政府應該牢固樹立一個觀念：更加直接全面地惠及當?shù)厣鐓^(qū)公民而非危及他們，才是重大建設(shè)項目獲得其認同的法寶；確保社區(qū)居民的知情權(quán)參與權(quán)監(jiān)督權(quán)，在項目的每一個環(huán)節(jié)都保證社區(qū)公民合法有序的參與，是實現(xiàn)重大建設(shè)項目各方多贏格局的關(guān)鍵！
