住房公積金制度如何改革

　　中國(guó)的住房公積金制度于1991年發(fā)端于上海，并逐步成為全國(guó)性制度。該制度對(duì)于改革舊的住房制度、推動(dòng)住房商品化、改善城鎮(zhèn)居民的居住水平，起到了重要的作用。在20多年的發(fā)展歷程中，該制度本身及其執(zhí)行在不斷完善，弊病也在不斷克服，但問(wèn)題依然存在。

　　筆者以為，中國(guó)仍然處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，解決城鎮(zhèn)居民住房的歷史任務(wù)尚未完成，住房公積金制度仍然而且應(yīng)該承擔(dān)重要的功能，需要保留。但是，應(yīng)該正視其弊病，進(jìn)行充分改革。

　　第一，要明確住房公積金的私人產(chǎn)權(quán)屬性。 2000年修訂的《住房公積金管理?xiàng)l例》載明，“職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有”，“任何單位和個(gè)人不得挪作他用”。很清楚，住房公積金的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是私人。

　　有人企圖證明公積金也有公共產(chǎn)權(quán)成分，因?yàn)閲?guó)家以強(qiáng)制力規(guī)定了個(gè)人和就業(yè)機(jī)構(gòu)以1:1的比例配套繳納公積金，再給予公積金運(yùn)行免稅的優(yōu)惠。以這樣的觀點(diǎn)看問(wèn)題，在中國(guó)法律和規(guī)章強(qiáng)制力涵蓋下得到好處的經(jīng)濟(jì)對(duì)象，一切免稅對(duì)象，豈不是政府都要占有產(chǎn)權(quán)了嗎？公積金，名為公、實(shí)為私，不妨將住房公積金改名為 “個(gè)人住房基金”。如果循著該思路來(lái)管理住房公積金，事情就好辦得多。對(duì)住房公積金制度必須正本清源，承認(rèn)住房公積金的私人產(chǎn)權(quán)屬性。舍此，必然是剪不斷、理還亂。

　　第二，要明確住房公積金限于區(qū)域內(nèi)的互助性。

　　《條例》對(duì)于住房公積金使用的互助性是肯定的，即 “存一貸幾”的低息政策。但對(duì)只限于區(qū)域內(nèi)互助則語(yǔ)焉不詳，需要進(jìn)一步明確。中國(guó)國(guó)土遼闊，區(qū)域之間居民收入和房?jī)r(jià)存在明顯差異。無(wú)論是較發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域內(nèi)部居民收入、公積金繳交和房?jī)r(jià)三者之間的關(guān)系，總體上可以做到比較協(xié)調(diào)，管理難度小，互助性容易實(shí)施。如果跨出區(qū)域，區(qū)域之間的差異如何協(xié)調(diào)？尤其在目前財(cái)政分稅制度和公積金低息貸款制度下，公積金這筆數(shù)目不小的資金應(yīng)該向誰(shuí)傾斜？

　　住房公積金限于區(qū)域內(nèi)的互助，應(yīng)該明確兩個(gè)原則。首先，住房公積金設(shè)立的目的是解決居民住房問(wèn)題，應(yīng)該是指自住需求，而非投資性、更非投機(jī)性需求。當(dāng)居民已經(jīng)解決了自己的居住問(wèn)題以后，是不能多次貸款動(dòng)用公積金互助購(gòu)買住房的。這也可以解決多年來(lái)公積金貸款“窮幫富”的怪現(xiàn)象。其次，住房公積金可以向區(qū)域內(nèi)收入較低、住房更困難的公積金繳交者傾斜，這是人心向善的慈善要求。

　　第三，要明確民眾同政府在住房公積金上是委托和被委托的關(guān)系。

　　這一問(wèn)題，在 《條例》中沒(méi)有被明確提及。在尊重歷史事實(shí)的前提下，公積金制度至少要做如下改革：首先，大幅增加各級(jí)公積金管理委員會(huì)中的民意代表和專家學(xué)者比例，保留較小比例的官員代表；其次，明確公積金管理委員會(huì)同政府之間的先后程序關(guān)系；再次，向全社會(huì)公開(kāi)公積金的運(yùn)行狀況，除了區(qū)域公積金情況繼續(xù)保持公開(kāi)之外，還要公開(kāi)全國(guó)公積金的情況。

　　第四，要明確住房公積金的外部經(jīng)濟(jì)關(guān)系是商業(yè)關(guān)系。

　　住房公積金的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)關(guān)系是區(qū)域內(nèi)互助，即通過(guò) “低存低貸”互相幫忙、保本為先、不求盈利或盈利為次。但是，對(duì)于外部的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，必須按商業(yè)原則來(lái)處理，要以盈利為前提。

　　多年實(shí)踐證明，住房公積金在滿足區(qū)域內(nèi)部互助需要的前提下，在數(shù)量上可能有絕對(duì)或相對(duì)的富裕或沉淀。絕對(duì)富裕或沉淀，可能是公積金繳交比例過(guò)高，或者是區(qū)域內(nèi)住房問(wèn)題解決得比較好，所以絕對(duì)富裕或沉淀也許是暫時(shí)的。相對(duì)的富裕或沉淀，主要是公積金繳交者使用（包括退休提取）的季節(jié)性、階段性變動(dòng)造成的，是不可避免的。不管公積金存在何種形式的富裕或沉淀，都有可能也應(yīng)該運(yùn)用投資工具為繳交者謀利，比如債權(quán)投資、股權(quán)投資等。擬議中的股市投資，是股權(quán)投資的方式之一，不過(guò)是風(fēng)險(xiǎn)較大的一種，應(yīng)該將安全性置于首位。

　　第五，要明確住房公積金同住房保障是友好的外部商業(yè)關(guān)系。

　　這種友好關(guān)系體現(xiàn)在，可以在商業(yè)盈利的前提下，對(duì)借貸用于住房保障的資金給予些許優(yōu)惠。比如，比央行規(guī)定的貸款基準(zhǔn)利率低若干百分點(diǎn)等。

　　前面提到，住房公積金可以向區(qū)域內(nèi)收入較低、住房更困難的公積金繳交者傾斜，這是從公積金的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)關(guān)系來(lái)說(shuō)的。而就公積金的外部經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，向保障性住房?jī)A斜，也是住房公積金愛(ài)心和慈善的適度泛化。當(dāng)然，公積金對(duì)于住房保障的友好，必須堅(jiān)持商業(yè)盈利的底線。（作者為全國(guó)政協(xié)委員、上海市政府參事、上海社科院研究員）